A törvényszéki végrehajtás NAV általi átvételének tapasztalatai

✎ dr. Novotni Attila főosztályvezető-helyettes NAV Fizetésképtelenségi és Végrehajtási Főosztály

Amikor 2016-ban elkezdődött a későbbi, az adóhatóság által foganatosítandó végrehajtási eljárásokról szóló 2017. évi CLIII. törvény (a továbbiakban: Avt.) kodifikációja, még az előkészítő munkában részt vevők sem gondolták, hogy rövidesen újabb követelésfajták végrehajtására is fel kell készíteni a törvényt, mivel az állami adó- és vámhatóság a bírósági végrehajtóktól olyan feladatokat vesz majd át, amelyek úgy volumenük, mint jelentőségük folytán nagy kihívás elé állítják a végrehajtási szakterületet. A törvényszéki végrehajtási feladatok átvételétől eltelt idő távlatából visszatekintve érdemes lehet egy pillanatra megállni és néhány megállapítást tenni az eddigi tapasztalatok alapján.

A törvényszéki végrehajtás

A magyar bírósági végrehajtás történetének tárgyában az elmúlt időszakban számos kiadvány és tanulmány született. A jelen cikk terjedelmi kereteit jelentősen meghaladná akár csak a főbb változások vázlatos áttekintése is, ezért e helyett csak a közelmúltra, a megyei bírósági (később törvényszéki) végrehajtással összefüggő legújabb kori történésekre fókuszálunk.

Az állami végrehajtás még a bírósági végrehajtásról szóló 1979. évi 18. törvényerejű rendelet (a továbbiakban: Vh. tvr.) hatályon kívül helyezésekor (1994. szeptember 1-jén) is egyedüli módja volt az állam, illetve annak szervei által hozott határozatokban foglalt kötelezettségek végrehajtásának. A Vh. tvr. alapján a bírósági végrehajtókat a Fővárosi Bíróság, illetve a megyei bíróság elnöke nevezte ki, és ugyanők gyakoroltak felettük irányítási és ellenőrzési jogot. Az idő tájt a bírósági végrehajtók a polgári jogi követelések mellett az államot megillető büntetőjogi és rendészeti jellegű követelések végrehajtását is elvégezték. Ezen a helyzeten változtatott a bírósági végrehajtásról szóló 1994. évi LIII. törvény (a továbbiakban: Vht.), amely újra bevezette az önálló bírósági végrehajtás intézményét (a polgári jogi követelések érvényesítésére) és az addigi bírósági végrehajtókat megyei bírósági végrehajtókra „keresztelte át”. Utóbbiak végezték az államot megillető, gyűjtőnévvel legtalálóbban igazságügyi követeléseknek nevezhető tartozások végrehajtását.

A bírósági szervezetrendszer változása a megyei bírósági végrehajtókat sem kerülte el: 2012. január 1-jétől immár törvényszéki végrehajtókként végezték feladataikat. Ezek – a teljesség igénye nélkül – a következők voltak:

• a bíróságok pénzbüntetésről, pénzbírságról, rendbírságról, vagyonelkobzásról szóló határozatának,
• a nyomozó hatóság, az ügyészség és a bíróság által a büntetőeljárásról szóló törvény alapján elrendelt elővezetés vagy előállítás költségének,
• az ügyészség, illetve a nyomozó hatóság által kiszabott rendbírságnak,
• a bíróság vagy az ügyészség által megállapított bűnügyi költségnek,
• a közjegyző által kiszabott pénzbírságnak,
• a bűnügyi zárlatnak,
• az Európai Unió és az ENSZ Biztonsági Tanácsa által elrendelt pénzügyi és vagyoni korlátozó intézkedésnek,
• a bíróság által előlegezett gyermektartásdíjnak,
• a bíróságot, az Országos Bírósági Hivatal elnökét, az Országos Bírósági Hivatalt, a minisztériumot, az igazságügyi szakértői intézményt vagy az államot megillető követelések és
• a büntetés-végrehajtási szervezetet a fogvatartottal szemben megillető követelések végrehajtása.

A döntés

Az állami adó- és vámhatóság végrehajtási feladatainak ellátásához szükséges egyes intézkedésekről szóló 1499/2017. (VIII. 11.) kormányhatározat 1. pontjában szerepelt először a nyilvánosság számára is kifejezve a törvényszéki végrehajtási feladatok állami adó- és vámhatóság általi átvételének gondolata. Egészen pontosan így szólt az egy korszakot lényegében lezáró, ominózus mondat: „A Kormány egyetért azzal, hogy a törvényszéki végrehajtási feladatokat 2019. január 1-jétől az állami adó- és vámhatóság lássa el.”

Kétségtelen tény, hogy a NAV a törvényszéki végrehajtók által kezelt követelések átvételét megelőzően is számtalan jogcímen végezte már más közigazgatási szervek és egyéb, polgári jogi szervezetek követeléseinek behajtását az alaptevékenységét jelentő adó-, vám-, járulék-, illeték- és díjtartozások kezelése mellett.

Az átadás-átvétel előkészítése során – számos egyéb jogszabály mellett – módosítani kellett a Vht. és az Avt. rendelkezéseit is. Míg az előbbiben a megszüntetett törvényszéki végrehajtási rendszerhez kapcsolódóan kellett az immár szükségtelenné vált rendelkezéseket deregulálni, addig az Avt.-ben meg kellett teremteni a szükséges végrehajtható okiratokat, a felosztási szabályokat, valamint az újonnan érkezett feladat ellátásához szükséges részletes szabályozást.

Az átadás-átvétel ütemezése

Mivel az igen jelentős mennyiségű ügy átadásának kivitelezése nem valósulhatott meg egyik pillanatról a másikra, az ügyek – az Avt.-ben meghatározott módon – több szakaszban kerültek át a NAV-hoz. Az első szakaszban, 2019. január 1-jétől az újonnan induló, a 2018. december 31-ét követően kiállított végrehajtható okiratokon alapuló törvényszéki ügyek kerültek a NAV-hoz. A második szakaszban, 2020 januárjában a 2019. január 1-jét megelőzően kiállított azon végrehajtható okiratok tekintetében került át a végrehajtás, amelyek esetében a végrehajtási eljárás 2019. december 31-én folyamatban volt. A harmadik szakaszban pedig az ügyvitelileg befejezett ügyeket adták át a NAV-nak. (Az ügyviteli befejezés a korábbi törvényszéki végrehajtási szabályok alapján nem jelentette a végrehajtási ügy érdemi befejezését. Az így „lezárt” – jellemzően szünetelő és megfelelő vagyon hiányában eredménytelen behajtással érintett – ügyek bármikor újraindíthatók voltak.)

A feladat volumene

Az ügyek átvételére digitális úton került sor. Az átvett adatmennyiség meghaladta az 1,7 terabájtot, mivel a folyamatban lévő és az ügyviteli befejezéssel érintett ügyekben a teljes (nem ritkán több ezer oldalra rúgó) ügyiratcsomagot szkennelték be és küldték meg elektronikus úton a törvényszékek.

A végrehajtási hatáskör NAV-hoz telepítésének első évében, 2019-ben 37 940, 2020-ban 49 488, míg 2021-ben 48 040 új törvényszéki ügy érkezett. Emellett több mint 247 ezer folyamatban lévő és ügyvitelileg befejezett ügyet adtak át a törvényszékek a NAV-nak. (Csak összehasonlításképpen: 2018-ban a NAV által adótartozások behajtására indított végrehajtási eljárások száma mintegy 456 ezer volt.)

Az igen jelentős számú ügy átvétele, az információk feldolgozása, a további szükséges cselekmények meghatározása és megtétele különösen nagy megterhelést jelentett a NAV végrehajtási szakterülete számára. Mindezt ráadásul a korábban a NAV által még nem alkalmazott, kisebb részben megújult jogi szabályozás mellett kellett végrehajtani, ami tovább növelte a kihívást.

Eltérő filozófiák találkozása

A törvényszéki végrehajtás korábbi működéséből eddig megismert információk alapján egy alapvető eltérés minden bizonnyal megállapítható a NAV által foganatosított végrehajtási eljárásokban tapasztaltakhoz képest. A törvényszéki végrehajtást az alapvetően iratvezérelt működés jellemezte, a NAV-ra viszont sokkal inkább jellemző egyfajta „tulajdonosi szemlélet” a végrehajtások foganatosítása során. Ez különösen az ügyvitelileg befejezettként átvett ügyek esetén volt jól tetten érhető. A feldolgozás során nagyszámú olyan üggyel találkoztak ugyanis a kollégák, amelyet adott esetben ügyvitelileg 30-40 éve fejeztek be, de – mivel a jellemzően büntetőügyben eljárt bíróságtól nem érkezett meg a büntetőeljárást vélhetően lezáró határozat – az ügy érdemi lezárására nem került sor. Ezzel szemben a NAV vonatkozó gyakorlata – a folyamatban lévő ügyek számának csökkentése érdekében is – az, hogy amennyiben a megkeresés alapján foganatosított cselekmények elvégzését követően hosszú idő telik el eredménytelenül, az alapügyben eljáró szervet időről időre megkeresik a folyamatban lévő végrehajtás további lépéseinek meghatározása érdekében. Számos, jellemzően bűnügyi zárlattal érintett ügyben tapasztalták a kollégák, hogy az idő múlása miatt az ügyátvételt követően elindított ilyen irányú tudakozódásokra sem a büntetőügyben eljárt bíróság, sem pedig a nyomozó hatóság nem tudott már érdemi tájékoztatást nyújtani az alapügy állásáról.

Formálódó szabályozás és joggyakorlat

A feladatok átvételével felerősödtek az olyan, a hatályos jogi szabályozásban nem egyértelműen rendezett kérdések, amelyek alapvetően befolyásolják valamennyi érintett eljárást, illetve azok jelentős részét. Ezek közül a cikk terjedelmi korlátai miatt két lényeges kérdést emelnék ki.

Az egyik a jogutódlás szabályozása az érintett ügyekben. Míg az adóvégrehajtás során az adós halála vagy megszűnése esetén ennek hatása a folyamatban lévő végrehajtásra, továbbá az esetleges jogutódokkal szembeni végrehajtás kérdése egyértelműen meg van határozva, addig a törvényszéki végrehajtási ügyekben a jogutódlás kérdésében jelenleg mutatkozik némi szabályozási hiányosság. Ugyanis, amíg az Avt. 18. § (2) bekezdésének a) pontja alapján megszűnik a végrehajtás az adós halála esetén, ugyanezen pont szerint az adós halála sem okozza a végrehajtás megszűnését, ha a végrehajtás büntetőeljárásban elrendelt zár alá vételre vagy vagyonelkobzásra irányul. Annak jogi megalapozása azonban nem teljes körű, hogy ilyen esetben miként és kivel szemben lehet folytatni a végrehajtást.

Hasonlóképpen problémás és a rendelkezésre álló információk alapján némileg ellentmondásos a vagyonelkobzásról rendelkező határozat végrehajtásához fűződő jog elévülésének megítélése is. Az előzetes egyeztetések alkalmával a kijegecesedett joggyakorlatra és a büntetőjogi szabályokra hivatkozva még az az álláspont volt az uralkodó, hogy e körben nem értelmezhető az elévülés, mivel az állam a vagyonelkobzással megszerzi az azzal érintett vagyontárgyak tulajdonjogát, a tulajdoni igények pedig a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 5:35. §-a alapján nem évülnek el.

Egyes közelmúltban született bírósági határozatok azonban némileg kikezdeni látszanak a fenti álláspont eddig sziklaszilárdnak hitt alapjait. Csak példaképpen, a Kúria mint felülvizsgálati bíróság az egyik határozatában akként foglalt állást, hogy mivel a pénzösszegben elrendelt vagyonelkobzást a pénzbeli követelések szabályai szerint kell végrehajtani, ilyen esetben a vagyonelkobzás nem tulajdonjogi eredetű: az állam csupán követelési jogot és nem tulajdonjogot szerez, így nem a tulajdonjog, hanem csupán a követelés száll át az államra. Erre a követelésre pedig a Ptk. általános szabályai szerint az elévülés jogintézménye alkalmazandó.

Összegzés

Annak ellenére, hogy a törvényszéki végrehajtási feladatok NAV általi átvétele óta még nem telt el sok idő, továbbá a vonatkozó jogi szabályozás és joggyakorlat is változóban van, a törvényszéki követelések jogosultjainak eddigi visszajelzéseiből kétségkívül megállapítható, hogy a feladat NAV általi átvételével az érintett követelések behajtása – a jogalkotói elvárásokkal egyezően – érezhetően eredményesebbé vált. A NAV a rendelkezésére álló infrastruktúrának, tudásbázisnak és végrehajtási eszközrendszernek köszönhetően lényegében minden más létező és korábbi behajtó szervezethez képest nehezen behozható versenyelőnnyel rendelkezik. Ha ezzel megfelelő létszámú és képzettségű szakembergárda párosul, és a hatékonyság további növelését szolgáló informatikai fejlesztések is sikeresek lesznek, érdekes dilemma elé állíthatja a jogalkotót a behajtást érintő, stratégiai jellegű döntései meghozatala kapcsán.